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浅谈我国劳动争议仲裁程序的理想与现实

2013-03-01 14:49 来源:未知 编辑:admin 点击:
浅谈我国劳动争议仲裁程序的理想与现实
陈 茵 陆智文
 
        [摘 要]劳动争议是劳动关系双方当事人因劳动的权利与义务引起的纠纷,劳动关系看似平等主体之间的契约关系,其实质包含了用人单位的强势地位和劳动者的弱势身份。我国针对劳动争议的这种特殊性设置了劳动争议仲裁程序,将其作为法定的劳动争议处理前置程序,以期能及时解决劳动争议,保护当事人合法权益,促进劳动关系和谐稳定。
        [关键词]劳动争议;仲裁程序;立法目的
        一、劳动争议仲裁程序的立法历程
        中国共产党于第二次国内革命战争时期在革命根据地制定了解决劳动争议的办法并建立了劳动争议处理机构。1931 年中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国劳动法》中,规定了劳动争议的处理机关是由劳资双方代表组成的评判委员会、仲裁委员会和人民法院的劳动厅,处理方式分为调解、仲裁和劳动法庭判决。这是我国首次以法律的形式确定仲裁为解决劳动争议的程序,并且形成了将劳动仲裁规定在劳动法典中的立法体制。
         1949 年 11 月中华全国总工会为了及时合理地解决当时私营企业中存在的劳资争议,制定了《关于劳资关系暂行处理办法》,其中对劳动争议的仲裁程序作了规定;1950 年,劳动部先后发布了《劳动争议仲裁委员会组织及工作规则》和《关于劳动争议解决程序的规定》,分别规定了劳动争议仲裁委员会的组成以及劳动争议仲裁的受案范围。这几个规章的贯彻、落实,使我国的劳动争议仲裁制度在当时得到相对的完善,并在协调劳动关系中取得可喜的成绩。
         1956 年以后,当时主流观点认为劳资争议已不存在,企业内部的劳动争议可以自行解决,各级劳动行政机关所设立的劳动争议处理机构相继被撤销,直至 70 年代末,我国基本上不存在劳动争议处理制度,劳动争议仲裁程序退出了历史舞台。随着改革开放的深入,非公有制企业增多,劳资纠纷以及各种新型劳动纠纷不断涌现,劳动争议的有效处理再次成为重要的社会问题。为了解决不断增加的劳动争议,1987 年国务院发布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》,恢复了中断近 30 年的我国劳动争议处理机制,从此劳动争议仲裁再次成为处理劳动纠纷的核心程序。
         为了适应社会经济结构的改革和应对社会劳动关系发生的深刻变化,完善原有的劳动争议处理机制成为现实迫切的需要,自 1993 年开始,《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》、《劳动争议仲裁委员会办案规则》、《劳动争议仲裁委员会组成规则》、《中华人民共和国劳动法》以及《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》相继出台,对劳动争议仲裁作了不同程度的完善,使得我国劳动争议仲裁制度在立法上取得巨大的发展。
当前,我国法律规定了调解组织、劳动争议仲裁委员会和人民法院为劳动争议的处理机构,采取“一调一裁两审”的劳动争议解决机制,劳动争议仲裁制度在我国现有的劳动争议处理机制中仍处于核心地位。
        二、劳动争议仲裁程序的立法目的
        在劳动关系由政府主导型向政府指导性调整后,主要依靠劳动争议处理机制的构建来稳定劳动关系,一方面要积极维护劳动者权利,另一方面要通过不断的建立和完善劳动争议处理机制,预防与解决劳动纠纷,维护社会安定。因此,作为劳动争议处理核心程序的劳动争议仲裁制度,立法者赋予其极大的期望。
       (一)及时解决劳动争议,保护当事人的合法权益
        劳动争议不仅涉及劳动者的权益保障,甚至关涉其生存的基本权利,也影响到劳资关系的平衡、投资环境的优化以及社会经济的发展,而且还容易引发社会不安定因素。①因此《企业劳动争议处理条例》通过规范劳动争议仲裁的具体程序,使劳动争议得到公正及时的处理。2008 年颁布实施的《劳动争议调解仲裁法》更是在劳动争议仲裁的申请与受理、开庭与裁决的期限方面作了相应的调整,如该法第二十七条规定将劳动争议申请仲裁的时效期间从 60 日延长为一年;第二十九条规定将劳动争议受理期限从 7 日缩短为 5 日;第三十条分别缩短了送达仲裁申请书副本和提交答辩书的期间;为了及时化解矛盾,防止久裁不决的现象,《劳动争议调解仲裁法》第四十三条规定将仲裁庭裁决劳动争议案件的期间自 60 日缩短为 45 日,并规定逾期未做出仲裁裁决的,当事人可以就该劳动争议事项向人民法院起诉讼。如此一来,当事人寻求解决纠纷的渠道得到疏通,即使无法通过仲裁化解矛盾,也能及时将纠纷诉诸人民法院。
        (二)过滤劳动争议案件,为法院减轻负担
         与普通仲裁不同,我国现行的劳动争议仲裁裁决一般不具有终局性,1987 年《国营企业实行劳动争议处理暂行规定》规定了我国劳动争议处理实行一裁两审和强制仲裁制度,即仲裁是诉讼的法定前置程序。而后的《企业劳动争议处理条例》、《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》基本上沿袭了这种体制,人民法院在受理劳动争议案件时,未经过仲裁的,一般不予受理。劳动争议仲裁程序作为劳动争议诉讼的前置程序,具有过滤及分流劳动争议案件的功能。
        20 世纪 90 年代以来,各种劳动争议案件发生的频率和数量都在持续增长。据《中国劳动统计年鉴》公布的统计数据,1992年全国劳动争议为 8,150 件;1995 年为 33,030 件;1998 年为93,649 件;2001 年为 184,111 件;2003 年为 226,391 件;2005年劳动争议案件为 314,000 件。②虽然我国的劳动争议处理机制起步较晚,较诉讼程序而言尚不成熟和完善,但应该看到自从我国正式恢复劳动争议处理制度以来,全国的劳动争议处理工作取得了较好的成绩,尤其是具有一套完整的组织规定以及程序规范的劳动争议仲裁程序。据统计,1994 年我国各级劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件 19098 件,2004 年上升为 260471 件,2007 年增至 44.7 万件。③将劳动争议仲裁程序设置为前置程序,可以充分发挥劳动争议仲裁机构处理劳动争议的专长,及时解决劳动争议,分流劳动争议案件,从而缓解人民法院司法资源紧张的局面。
         (三)设置三方机制,保证劳动争议仲裁的公正性
         为了确保劳动仲裁的公正性,《劳动法》规定,劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成,形成三方机制共同办案。将用人单位的代表纳入劳动争议仲裁委员会,是《劳动法》做出的新规定。在此之前,用人单位代表长期被排斥在劳动争议仲裁委员会之外,产生了不少弊端,如在职工因违纪被辞退、开除的劳动争议中,由工会代表和行政代表组成的劳动争议仲裁庭往往因为倾向职工一方而作出对职工有利的裁决,损害了用人企业合理的利益,同时也对劳动争议仲裁的权威产生一定的负面影响。《劳动法》规定的三方机制,由代表不同利益主体的人员组成劳动争议仲裁委员会,三方共同仲裁,保证了用人单位与劳动者的参与权和监督权,体现了劳资双方权利义务的平等。另一方面,将行政部门的代表引入劳动争议仲裁委员会,与劳资双方的代表共同办案,有利于保证劳动争议仲裁委员会的权威公正性,同时实现行政机关对劳动争议仲裁事项及时有效监管的目的。
         三、我国劳动争议仲裁程序的实施效果
         我国的劳动争议仲裁恢复至今已有二十余年,在不断的完善与发展中为处理劳动争议,化解劳资纠纷,维护社会稳定发挥了重要作用。但随着市场经济的发展,劳动争议案件数量逐年呈上升趋势,并且出现了许多新型的劳资纠纷,我国的劳动争议仲裁实施效果已不尽如意。
         (一)劳动争议仲裁程序的过滤功能不明显
         劳动争议仲裁作为劳动争议诉讼的前置程序,近年来在实践中出现了越来越多的问题,例如:立案后不能如期审理,申请人常常被拖得精疲力竭;大量劳动争议案件经过仲裁后又诉诸法院,仲裁资源明显浪费。随着《劳动合同法》与《劳动争议调解仲裁法》的相继颁布实施,劳动者的维权意识觉醒,而且自 2008年起劳动争议仲裁案件不再收费,劳动者提起劳动争议仲裁申请的积极性提高。根据上海市人力资源和社会保障局统计,2008年全市劳动争议仲裁中由劳动者提出的仲裁申请要占到案件总量的 98%,同比提高了 0.5 个百分点。
        同时随着劳动者申请劳动争议仲裁的积极性的提高,全国各地的劳动争议仲裁案件呈井喷之势,劳动争议仲裁机构出现了逾期不裁决、仲裁质量低下的现象。2008 年上海市全市劳动争议仲裁机构收到劳动争议仲裁申请 73729 件,经审查,受理64580 件,比上年增长 119.1%,案件数已相当于 1995 年劳动法实施时的 25 倍,年底结案数量为 47168 件。④沈阳市 2009 年第一季度的劳动争议仲裁案件为 2564 件,比上年同期上升255.62%,待结案件为 833 件,比上年同期上升 221.62%。⑤由于案多人少,劳动争议仲裁出现严重的积案,另一方面由于劳动争议纠纷不断的出现新情况、新内容,而仲裁员的专业知识和综合素质却无法跟上步伐,导致仲裁裁决质量下降,当事人不服仲裁裁决,向法院起诉的案件也随之增多。立法者将劳动争议仲裁设置为劳动争议诉讼的前置程序时,想为司法机关减压分流的目标已经出现危机。
       (二)三方机制形同虚设
        三方机制是解决劳动争议的国际惯例,是为了从劳资关系的总体上体现双方权益要求的平衡,并且在劳动争议仲裁内部能形成互相制衡以达到公平公正的效果。但实际上我国劳动争议三方机制并未起到预期作用。工会代表难以真正代表劳动者的利益,因为工会组织自身都缺乏独立性,其人事权、财权都直接受制于其所在单位,出于自身利益考量,工会难以全力维护职工合法利益。另外,组成仲裁庭的用人单位和工会代表都是兼职仲裁员,自身对于相关法律、法规的理解有些不够,大都按照专职仲裁员意见行事,所以仲裁效果大打折扣。还有,由于劳动争议仲裁委员会由政府设立,仲裁委员会主任由行政部门代表担任,劳动仲裁委员会设立在劳动行政部门,由劳动行政部门制定仲裁规则,并负责劳动仲裁委员会的日常工作,劳动仲裁委员会的运作完全体现了行政机关的特色,三方制衡作用难以发挥。
        (三)劳动争议仲裁与诉讼程序的衔接不力
        目前,法院受理的劳动争议案件增长过快,通过判决对仲裁裁决改判比例偏高。⑥出现这种现象可能原因是,一方面劳动仲裁的质量较低。因为相较法官的选任条件而言,劳动争议仲裁员法律的聘任条件相对较低,而且在实践中高学历、法律专业的仲裁员偏少,这对仲裁裁决的质量产生很大影响。处理劳动争议仲裁案件,不仅仅是分清是非,认定事实,还需要适用,依法仲裁;同时仲裁员还肩负着协调紧张的劳资关系,维护劳动关系的稳定,这就需要仲裁员具备较高的素质、丰富的社会经验和扎实的法律基础。在国外立法中往往将仲裁机构设在法院内,澳大利亚甚至规定仲裁庭裁判所主席必须为最高法院的法官。⑦
       我国劳动争议仲裁与劳动争议诉讼程序衔接不尽如意的另一个原因是两个程序规则的不同。劳动争议仲裁程序作为劳动争议诉讼的前置程序,作为解决同一个问题的两个程序却适用不同规则,受不同的法律规制。例如在受案范围、管辖权、事实认定以及实体法律适用等方面存在着差异,法院对劳动争议仲裁机构所作的裁决经常不予支持。在当事人不服劳动争议仲裁裁决的起诉到法院时,法院审理该案件不受劳动争议仲裁裁决的约束,仍需要对案件进行实体和程序方面的全面审理,不仅导致司法资源的浪费,也延长了劳动争议解决的时间,与立法者期望的及时解决劳动争议、维护当事人合法权益和稳定社会关系的目标不相符合。
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